面對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，建筑業(yè)改革與發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。本刊秉承“搭建一個(gè)分析研究、解決實(shí)際問(wèn)題的平臺(tái)”之創(chuàng)刊宗旨，時(shí)刻密切關(guān)注國(guó)家政策導(dǎo)向與行業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)。其中，PPP模式（政府與社會(huì)資本合作模式）在社會(huì)各行各業(yè)中持續(xù)發(fā)酵，且因與建筑行業(yè)和企業(yè)的改革發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級(jí)休戚相關(guān)，理所當(dāng)然成為重點(diǎn)關(guān)注和研究的對(duì)象，并由此開(kāi)展了一系列調(diào)研和訪(fǎng)談，采訪(fǎng)了清華大學(xué)、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行總行專(zhuān)家?guī)�、中倫律師事�?wù)所等專(zhuān)業(yè)研究、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的專(zhuān)家學(xué)者，并調(diào)研了中建總公司、中鐵（上海）投資有限公司和江蘇南通三建集團(tuán)股份有限公司等積極踐行PPP模式的企業(yè)。
PPP雖不是新鮮事物，但“躥紅”卻發(fā)端于近幾年，這與國(guó)家宏觀(guān)政治經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向密切相關(guān)。正因如此，PPP因其價(jià)值和魅力被賦予了諸多內(nèi)涵與意義：推動(dòng)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、加快政府職能轉(zhuǎn)變、建立現(xiàn)代財(cái)政制度、嚴(yán)控地方政府性債務(wù)、激發(fā)市場(chǎng)活力、提高公共供給效率、充分發(fā)揮社會(huì)資本力量、創(chuàng)新重大項(xiàng)目融資模式等，是一種“能為諸多社會(huì)問(wèn)題解困、兼顧經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的多功能工具”。但是，正如清華大學(xué)建設(shè)管理系教授、清華大學(xué)國(guó)際工程項(xiàng)目管理研究院副院長(zhǎng)王守清的剖白：為PPP奔走呼告20余年，面對(duì)本輪PPP熱潮及PPP在中國(guó)應(yīng)用的不斷成熟，欣慰之余，卻不禁要給當(dāng)下的熱潮潑一潑冷水，只因害怕熱度太過(guò)之下，PPP容易被誤解與曲解、被盜用與借用，進(jìn)而造成不可挽回之損失，同時(shí)還“毀”了PPP。本刊在組織本輪調(diào)研時(shí)，同樣深切感受到在談?wù){(diào)研開(kāi)展之初的擬設(shè)主題——“當(dāng)建筑業(yè)遇上PPP”這一話(huà)題之前，基于當(dāng)前PPP發(fā)展中遇到的問(wèn)題，對(duì)于PPP基本理念的梳理至關(guān)重要。PPP各參與方唯在擁有正確理念的基礎(chǔ)上，以正確的動(dòng)機(jī)+正確的方式，為PPP盡其能，PPP也才能真正“物”盡其值。
“社會(huì)公眾利益最大化”是推廣PPP模式的根本目的
國(guó)家在部署推廣PPP模式時(shí)明確表示，在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域，通過(guò)推廣PPP模式，激發(fā)社會(huì)資本活力，提升公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量和效率。后者是其終極目標(biāo)，但當(dāng)前部分地方政府觀(guān)念尚未轉(zhuǎn)變，仍然片面看重PPP緩解債務(wù)壓力和融資功能。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)公共采購(gòu)研究所所長(zhǎng)曹富國(guó)表示，PPP當(dāng)前的發(fā)展已經(jīng)陷入了某種誤區(qū)，“主張了資本主義，忽略了人本主義”，偏離了國(guó)家推廣PPP模式的根本目的——社會(huì)公眾利益最大化。
政府要成為一個(gè)精明的采購(gòu)人
“PPP給政府帶來(lái)的轉(zhuǎn)型，可能是改革開(kāi)放以來(lái)，甚至中國(guó)自有政府以來(lái)的從未有過(guò)的轉(zhuǎn)型。”曹富國(guó)說(shuō)。正因?yàn)镻PP為政府帶去的是戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型，對(duì)政府的要求必然更高——“必須成為一個(gè)更好的、精明的采購(gòu)人”。
“政府與私人部門(mén)的關(guān)系不能靠（私人部門(mén)的）自我管理，而是要通過(guò)一個(gè)強(qiáng)大而有競(jìng)爭(zhēng)能力的政府實(shí)施積極的管理”�！霸谏鐣�(huì)組織承接公共服務(wù)的過(guò)程中，政府不需要干預(yù)社會(huì)組織的具體運(yùn)作過(guò)程，但是，對(duì)公共服務(wù)供給的合法性、正當(dāng)性、實(shí)施效果等問(wèn)題應(yīng)該承擔(dān)相關(guān)責(zé)任”。因此，專(zhuān)家分析，政府要想通過(guò)PPP模式購(gòu)買(mǎi)到物美價(jià)廉、符合采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的公共產(chǎn)品，至少必須具備以下三方面的能力。
一是要有能力“建立一個(gè)具有可競(jìng)爭(zhēng)性的、可持續(xù)的、可投訴、可救濟(jì)的統(tǒng)一、開(kāi)放、透明的市場(chǎng)”。
二是要有能力制定權(quán)責(zé)相對(duì)清晰的契約關(guān)系。其中，該契約關(guān)系中必須明確政府對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的詳細(xì)要求，即要有明確的產(chǎn)出要求。
三是要有能力對(duì)社會(huì)資本的整個(gè)生產(chǎn)過(guò)程實(shí)施有效的監(jiān)管，即實(shí)現(xiàn)“全壽命期績(jī)效”并保證“回報(bào)與績(jī)效關(guān)聯(lián)”。
盈利模式創(chuàng)新—— 實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值與企業(yè)價(jià)值共贏
PPP模式下，公共產(chǎn)品和服務(wù)供給質(zhì)量、效率的提升很大程度上有賴(lài)于社會(huì)資本活力的大小。當(dāng)前的窘境在于政府和社會(huì)資本大多處于博弈關(guān)系中，雙方均“過(guò)度關(guān)注‘投入-回報(bào)’之間的關(guān)系，甚至在確定投資回報(bào)率或目標(biāo)收益率上表現(xiàn)出對(duì)抗關(guān)系”。事實(shí)上，PPP要形成的是“既符合私人資本經(jīng)濟(jì)利益最大化、又符合公共財(cái)政社會(huì)效益最大化”的共贏機(jī)制，使PPP模式不能僅僅作為一種融資模式，而是要成為公共產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。其中，盈利模式創(chuàng)新被認(rèn)為是化解對(duì)抗關(guān)系、實(shí)現(xiàn)共贏的有效途徑之一�；谝恍┑湫晚�(xiàng)目的分析和研究，專(zhuān)家總結(jié)了以下可供借鑒的模式。一是資源補(bǔ)償模式：將基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項(xiàng)目周邊一定數(shù)量的資源的開(kāi)發(fā)權(quán)出讓給PPP項(xiàng)目公司，提高項(xiàng)目公司整體盈利能力。如香港地鐵公司的“軌道交通＋商業(yè)地產(chǎn)”組合。
二是盈虧不同的公共產(chǎn)品打包組合開(kāi)發(fā)模式：PPP一般可分為經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可將盈虧狀況迥異的項(xiàng)目捆綁實(shí)施。如財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目之一的寧陽(yáng)縣引汶工程將具有盈利能力的水廠(chǎng)和小型水利發(fā)電工程與非經(jīng)營(yíng)性的汶口一號(hào)壩、東引汶干渠、水庫(kù)等基礎(chǔ)設(shè)施組合開(kāi)發(fā)。
三是授權(quán)經(jīng)營(yíng)配套服務(wù)或副產(chǎn)品模式：政府授權(quán)PPP項(xiàng)目公司提供諸如餐飲、物業(yè)、綠化等可以產(chǎn)生預(yù)期收益的配套服務(wù)或更具經(jīng)營(yíng)性的副產(chǎn)品，拓展盈利鏈條、增加收益來(lái)源，彌補(bǔ)主項(xiàng)目在財(cái)務(wù)上的不可行。如開(kāi)創(chuàng)我國(guó)公廁管理典范模式的梅州公廁項(xiàng)目，最大特點(diǎn)就是創(chuàng)新了一種以公廁周邊店鋪、飯店、辦公樓、垃圾中轉(zhuǎn)站等副產(chǎn)品并以此“養(yǎng)廁”的模式。
四是冠名公共產(chǎn)品模式：通過(guò)冠名，提高社會(huì)資本知名度，以提升聲譽(yù)資本的方式獲取潛在收益。例如NBA球隊(duì)休斯敦火箭隊(duì)的主場(chǎng)“豐田中心球館”。當(dāng)然，此類(lèi)冠名，必須充分考慮當(dāng)?shù)厝宋牡乩硖卣�、公共資源的功能屬性以及與企業(yè)品牌文化的匹配度等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題并經(jīng)過(guò)充分論證方可實(shí)施。
借用王守清在采訪(fǎng)中反復(fù)強(qiáng)調(diào)的一個(gè)觀(guān)點(diǎn)，每一個(gè)PPP項(xiàng)目都有自身與眾不同的特點(diǎn)，模式只可借鑒，卻不能完全復(fù)制。筆者列舉模式的目的，也旨在強(qiáng)調(diào)盈利模式創(chuàng)新對(duì)于促成PPP落地并達(dá)成根本目的的重要意義，同時(shí)提供一定的解決問(wèn)題的思路。
另外，要強(qiáng)調(diào)的是，盈利模式創(chuàng)新的前提和目的仍是保證社會(huì)公眾利益最大化。上述模式創(chuàng)新在不同程度上均含有合同規(guī)模走向擴(kuò)大化的趨勢(shì)。對(duì)此，曹富國(guó)表示，一定要警惕因過(guò)于追逐大資本、大規(guī)模而棄PPP的人文關(guān)懷于不顧，致使隱患無(wú)窮這種情況的發(fā)生，如因合同邊界不清而糾紛不斷，甚至造成項(xiàng)目斷裂；規(guī)模太大不利于民營(yíng)資本的進(jìn)入，進(jìn)而限制統(tǒng)一、開(kāi)放、透明的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的形成，最終也將不利于PPP的良性發(fā)展。
（中國(guó)建設(shè)報(bào)）
