當(dāng)前一段時(shí)期我國各地推進(jìn)PPP（公私合作模式）項(xiàng)目的熱情持續(xù)高漲，社會資本的選擇是PPP項(xiàng)目推進(jìn)的重要環(huán)節(jié)。本文論述了PPP模式的概念，結(jié)合PPP項(xiàng)目的招標(biāo)采購方式與相關(guān)法律法規(guī)的適用性比較，通過某城市地下管廊案例的分析和介紹，提出了適合我國國情的PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購方式。
伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快、我國推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、建設(shè)開放競爭的市場體系，公共基礎(chǔ)設(shè)施的使用需求也逐年擴(kuò)大。將公私合作的投資、建設(shè)與運(yùn)營模式運(yùn)用到大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，能夠使政府減緩財(cái)政壓力，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)，同時(shí)為社會資本提供獲利的機(jī)遇，打造經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)，最終達(dá)到社會公眾、公共部門與私營部門的多方共贏。
然而，PPP模式在項(xiàng)目要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、采購方式及合同管理等方面具有特殊性，在運(yùn)作過程中將受到很多因素影響。由于我國與歐美發(fā)達(dá)國家國情不同、國內(nèi)實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)不足、政策體系與機(jī)制發(fā)展不健全等現(xiàn)狀，我國公共部門對于PPP項(xiàng)目的招標(biāo)采購給出了不同的方式選擇。這里，筆者將著重探討適合于我國國情的PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購方式。
PPP模式概述
聯(lián)合國發(fā)展計(jì)劃署、歐盟委員會等組織均對PPP模式進(jìn)行了統(tǒng)一定義，將Public Private Partnership簡稱為“PPP”，中文可譯為“公私合作模式”�？傮w而言，PPP模式即：公共部門與私營部門（社會資本）基于某個(gè)大型項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營管理，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮各自的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，通過不同程度的參與、適當(dāng)?shù)臋?quán)責(zé)與資源分配以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，促進(jìn)各方利益最大化的實(shí)現(xiàn)與共享，最終滿足項(xiàng)目實(shí)施的公共服務(wù)需求而建立的一種長期合作關(guān)系。
根據(jù)社會資本參與程度與承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的不同，PPP可分為外包類、特許經(jīng)營類和私有化類3種模式類別。
在我國，政府和社會資本合作（PPP）是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。我國的PPP項(xiàng)目以特許經(jīng)營類為主要形式，包括BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營）、PFI（民間主動(dòng)融資）等模式。
當(dāng)前一段時(shí)期，政府公共部門通過PPP模式進(jìn)行職能轉(zhuǎn)型，從公共基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)的提供者，轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者與合作者，在發(fā)揮政府引導(dǎo)作用的同時(shí)讓民間資本獲得建設(shè)與運(yùn)營公共基礎(chǔ)設(shè)施的“入場券”，從而激發(fā)出市場活力。
PPP項(xiàng)目相關(guān)法律法規(guī)的適用性比較
《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》是我國所有招標(biāo)采購活動(dòng)必須遵守的法律�！蛾P(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資［2014］2724號）明確規(guī)定，PPP項(xiàng)目應(yīng)按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》等法律法規(guī)公正、公平優(yōu)選合作伙伴，但上述兩項(xiàng)法律在規(guī)范PPP項(xiàng)目選擇合作伙伴或特許經(jīng)營者的適用性上有著一定的不同。
《招標(biāo)投標(biāo)法》自2000年1月1日起施行，是對必須采用招標(biāo)投標(biāo)方式的項(xiàng)目進(jìn)行招投標(biāo)活動(dòng)的法律規(guī)范。如大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項(xiàng)目、全部或部分使用國有資金投融資項(xiàng)目等形式的工程建設(shè)項(xiàng)目均適用該法。但該法的適用性主要體現(xiàn)在工程建設(shè)階段，即PPP項(xiàng)目選定合作伙伴之后的包括勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、設(shè)備與材料采購等環(huán)節(jié)。
《政府采購法》自2003年1月1日起施行，是對政府采購活動(dòng)進(jìn)行的法律規(guī)范。各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金采購，依法制定集中采購目錄范圍內(nèi)或限額標(biāo)準(zhǔn)以上的工程適用該法�；诓少徎顒�(dòng)形式、資金結(jié)構(gòu)等角度的分析，我國PPP項(xiàng)目在招標(biāo)采購環(huán)節(jié)應(yīng)遵循《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定。
國家發(fā)展改革委員會相關(guān)文件規(guī)定：“實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者�！薄疤卦S經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場競爭比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者�！�
財(cái)政部相關(guān)文件規(guī)定：“項(xiàng)目采購應(yīng)根據(jù)《政府采購法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行，采購方式包括公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商和單一來源采購。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)采購方式。”“公開招標(biāo)主要適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不作更改的項(xiàng)目�！�
PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購方式的適用性比較
《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》（財(cái)金［2014］113號）規(guī)范了PPP項(xiàng)目的識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等環(huán)節(jié)的操作流程�！墩蜕鐣Y本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》（財(cái)庫［2014］215號）對政府采購PPP項(xiàng)目的操作流程進(jìn)行規(guī)范。《政府采購法》將公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價(jià)以及國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式如競爭性磋商等，確定為政府采購方式。
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)�！墩少彿ā芬裁鞔_規(guī)定，公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。
雖然財(cái)政部提出PPP項(xiàng)目采購可以采用競爭性磋商和單一來源采購等非招標(biāo)方式進(jìn)行采購。但是財(cái)政部提出的競爭性磋商管理辦法的適用條件是PPP模式中的政府購買服務(wù)項(xiàng)目，而不是特許經(jīng)營項(xiàng)目，單一來源采購的使用范圍也不適用于特許經(jīng)營項(xiàng)目。
筆者認(rèn)為，PPP模式中的特許經(jīng)營項(xiàng)目，建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場競爭比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過公開招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者。公開招標(biāo)有利于規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)。另外，即使采購需求不明確的項(xiàng)目也可采用兩階段方式進(jìn)行招標(biāo)，通過第一階段招標(biāo)明確采購需求和PPP合同。
某城市地下綜合管廊項(xiàng)目招標(biāo)采購案例分析
A城市作為2015年國家地下綜合管廊試點(diǎn)城市，根據(jù)國家相關(guān)文件要求，探索采取PPP模式吸引社會資本參與項(xiàng)目的投資建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)，承擔(dān)合作期限內(nèi)的項(xiàng)目管理，發(fā)揮政府和社會資本各自優(yōu)勢，合理延長設(shè)施運(yùn)營期限，降低政府年度直接投資壓力，提高市政設(shè)施公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。
項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容
地下綜合管廊建設(shè)內(nèi)容：包括H大街區(qū)域、G新城區(qū)域、L經(jīng)濟(jì)區(qū)域共11條、25公里綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目，其中，主城區(qū)建設(shè)13公里，新城區(qū)建設(shè)12公里，工程靜態(tài)投資28億元。爭取達(dá)到兩年初見成效、三年實(shí)現(xiàn)運(yùn)營的總體目標(biāo)。
項(xiàng)目運(yùn)作方式
根據(jù)財(cái)政部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》（財(cái)建［2015］29號）文件精神，該項(xiàng)目采取“投資、建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)一體化+入廊單位付費(fèi)+政府補(bǔ)貼”的運(yùn)作方式。合作期包括建設(shè)期和運(yùn)營期，建設(shè)期2年，運(yùn)營期為25年。
A城市市政府指定A市建設(shè)集團(tuán)有限公司與社會資本共同成立項(xiàng)目公司。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)和項(xiàng)目設(shè)施的運(yùn)營維護(hù)。項(xiàng)目公司與入廊單位簽訂《入廊協(xié)議》。
項(xiàng)目建成投入使用后，在項(xiàng)目合作期限內(nèi)，項(xiàng)目公司根據(jù)市政府及價(jià)格主管部門出臺的收費(fèi)政策對入廊單位使用地下綜合管廊進(jìn)行收費(fèi)(包括入廊費(fèi)和管廊運(yùn)行維護(hù)費(fèi)收入)。市政府按照設(shè)施使用的績效考核情況分期支付財(cái)政補(bǔ)貼，合作期滿后項(xiàng)目設(shè)施無償移交給政府指定機(jī)構(gòu)。
招標(biāo)采購方案
該項(xiàng)目的招標(biāo)采購策劃如下：由A市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會作為招標(biāo)人，通過招標(biāo)方式，選定社會資本。
由于主城區(qū)的地下綜合管廊建設(shè)面臨交通和臨時(shí)施工場地問題，采用的施工工藝有所區(qū)別。主城區(qū)擬采用疊合整體式工藝施工，新城區(qū)采用傳統(tǒng)的現(xiàn)場澆筑工藝施工。為了保障項(xiàng)目順利實(shí)施，本次采取主城區(qū)和新城區(qū)管廊建設(shè)分開招標(biāo)的方式。
該項(xiàng)目對投資人的資格條件做出如下規(guī)定：
首先，需具備的一般資格條件有：投資人可以是依法注冊的獨(dú)立法人實(shí)體，也可以是由不同法人實(shí)體組成的聯(lián)合體；投資人應(yīng)具有與本項(xiàng)目投資相適應(yīng)的資金保障能力及良好的財(cái)務(wù)狀況和商業(yè)信譽(yù)；投資人(或組成投資人聯(lián)合體中的一方)應(yīng)具備建設(shè)行政主管部門核發(fā)的施工總承包相應(yīng)資質(zhì)。
其次，針對主城區(qū)項(xiàng)目的資格條件包括：有大型路橋、隧道等類似工程的混凝土預(yù)制構(gòu)件施工經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績。
在招標(biāo)方式選擇方面，根據(jù)《政府采購法》、《政府采購法實(shí)施條例》、《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》（財(cái)金［2014］113號）以及《政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》（財(cái)庫［2014］215號）等有關(guān)規(guī)定，本次采取公開招標(biāo)的方式選擇社會投資人。
在資格審查方式選擇上，規(guī)定如下：由于A城市冬季寒冷、施工期較短，為了推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，采用資格后審方式對社會資本進(jìn)行資格審查。
該項(xiàng)目采用綜合評估法，對投標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)、建設(shè)維護(hù)方案、財(cái)務(wù)方案和法律方案等進(jìn)行綜合評審，并按得分由高到低順序排定中標(biāo)候選人。
在澄清談判方面，招標(biāo)人將與排名第一的中標(biāo)候選人進(jìn)行澄清談判。澄清談判需在規(guī)定期限內(nèi)完成。如雙方達(dá)成一致，則該投標(biāo)人會被選定為中標(biāo)人。如招標(biāo)人未能與排名第一的中標(biāo)候選人達(dá)成一致，可依次與排名第二、排名第三的中標(biāo)候選人進(jìn)行澄清談判。中標(biāo)候選人中與招標(biāo)人達(dá)成協(xié)議者即被確定為中標(biāo)人。
案例分析和建議
上述A城市地下綜合管廊項(xiàng)目因其建設(shè)運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場競爭比較充分，故通過招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者。
然而對于招標(biāo)人無法精確擬定特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施方案核心需求目標(biāo)、交易邊界條件、提供產(chǎn)品或者服務(wù)成果標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目建設(shè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)要求的項(xiàng)目，筆者也建議可以采用兩階段招標(biāo)的方法。即：
第一階段，招標(biāo)人依法發(fā)布招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請書，編制和發(fā)出《征詢特許經(jīng)營項(xiàng)目商務(wù)技術(shù)方案建議文件》，向潛在投標(biāo)人征詢特許經(jīng)營項(xiàng)目的基本需求目標(biāo)、交易邊界條件、產(chǎn)品或者服務(wù)成果標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目建設(shè)技術(shù)方案等建議。招標(biāo)人再根據(jù)潛在投標(biāo)人提交的特許經(jīng)營項(xiàng)目的商務(wù)技術(shù)方案建議書編制特許經(jīng)營招標(biāo)文件。
第二階段，招標(biāo)人向在第一階段提交商務(wù)技術(shù)方案建議書的投標(biāo)人提供招標(biāo)文件，投標(biāo)人按照招標(biāo)文件要求，提交包括最終項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃和投標(biāo)報(bào)價(jià)在內(nèi)的投標(biāo)文件。評標(biāo)委員會對投標(biāo)文件進(jìn)行評審后，推薦中標(biāo)候選人。
綜上所述，隨著相關(guān)法律法規(guī)更加健全、配套機(jī)制更加完善，可以預(yù)計(jì)，公開招標(biāo)方式將成為我國PPP項(xiàng)目中主導(dǎo)的采購方式。
因此，筆者建議PPP項(xiàng)目在招標(biāo)采購階段，應(yīng)在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下將法律法規(guī)與項(xiàng)目實(shí)踐需要有機(jī)結(jié)合起來，做出切實(shí)有效的制度更新和流程優(yōu)化，堅(jiān)持創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，結(jié)合物有所值的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，確保PPP項(xiàng)目的效率與效益。同時(shí)，采用適合我國國情的PPP項(xiàng)目招標(biāo)采購方式、采購程序以及監(jiān)管方式，為推動(dòng)我國PPP項(xiàng)目健康發(fā)展提供保障。
(中國建設(shè)報(bào))
