規(guī)劃管理體制是國家和地方人民政府規(guī)劃主管部門機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分與運(yùn)行等各種制度的總稱；是規(guī)定各級(jí)規(guī)劃主管部門管理范圍、權(quán)限職責(zé)、利益及其相互關(guān)系的準(zhǔn)則；也是影響規(guī)劃制定實(shí)施成效最直接的因素。作為開展城市規(guī)劃工作的基礎(chǔ)條件，推進(jìn)規(guī)劃管理體制改革是提高規(guī)劃效能、減少規(guī)劃失誤、杜絕規(guī)劃折騰最有效的手段。
2015年11月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上明確提出“要改革完善城市規(guī)劃，改革規(guī)劃管理體制”。隨后在中央城市工作會(huì)議上再次提出要“改革完善城市規(guī)劃管理體制”，說明了規(guī)劃管理體制改革對未來開展城市工作的重要作用和意義。
一、現(xiàn)行規(guī)劃管理體制困境
改革開放30多年來，我國已經(jīng)從“農(nóng)村社會(huì)”邁入“城市社會(huì)”，現(xiàn)行規(guī)劃管理體制發(fā)揮了重大積極作用。但面對社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)新要求，以及頻發(fā)的各種“城市病”，規(guī)劃管理體制不健全、機(jī)制不完善等問題已不容忽視。
（一）各類涉及空間的規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌
城市規(guī)劃是一定時(shí)期內(nèi)城市發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和實(shí)施措施，是引導(dǎo)和調(diào)控城市建設(shè)、保護(hù)和管理城市空間資源的法定依據(jù)，具有綜合性、全局性和戰(zhàn)略性。一些部門編制相關(guān)規(guī)劃時(shí)單純從行業(yè)角度出發(fā)，重縱向控制、輕橫向銜接，違反城市規(guī)劃的要求，擅自劃定“特定區(qū)域”以適應(yīng)“專門需要”，導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展規(guī)劃與城市規(guī)劃確定的空間布局、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配置要求相矛盾，使城市規(guī)劃被“肢解”，無法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城市整體和長遠(yuǎn)發(fā)展的功能，不利于區(qū)域的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展，也不利于行業(yè)的健康發(fā)展。
（二）隨意制定修改規(guī)劃時(shí)有發(fā)生
2015年中央城市工作會(huì)議指出，一些城市規(guī)劃前瞻性、嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性、公開性不夠。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于用行政命令取代法治，動(dòng)輒“我說了算”、“就這么定了”，違法違紀(jì)干預(yù)城市規(guī)劃、建設(shè)和管理；“一任領(lǐng)導(dǎo)，一任規(guī)劃”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，一些城市甚至出現(xiàn)“一任書記一座城、一個(gè)市長一新區(qū)”現(xiàn)象。
（三）規(guī)劃公眾參與不足隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的多元化發(fā)展，城市規(guī)劃工作越來越多地面臨個(gè)人利益與公眾利益的矛盾、個(gè)別群體利益與社會(huì)整體利益的矛盾、社會(huì)短期需要與長遠(yuǎn)利益的矛盾，解決這些矛盾客觀上要求城市規(guī)劃制定與實(shí)施要有全社會(huì)的共同參與。在實(shí)際工作中，由于公眾參與會(huì)增加編制成本、延長工作周期，以及意見繁多、難以達(dá)成共識(shí)等原因，部分城市沒有主動(dòng)暢通公眾參與渠道，公眾參與流于形式。
二、規(guī)劃管理體制改革的基本思路
深化規(guī)劃管理體制改革，必須尊重城市發(fā)展規(guī)律，以“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局為引領(lǐng)，牢固樹立“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，以充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用為目的，務(wù)實(shí)解決現(xiàn)行規(guī)劃管理體制中存在的相關(guān)問題。
（一）解決空間規(guī)劃“打架”問題
明確部門空間規(guī)劃管理事權(quán)，探索通過城市職能部門調(diào)整，解決部門空間規(guī)劃事權(quán)交叉重疊問題，推進(jìn)“多規(guī)合一”，落實(shí)“一張藍(lán)圖干到底”。
（二）解決隨意制定修改規(guī)劃問題完善城市規(guī)劃決策機(jī)制、實(shí)施監(jiān)督機(jī)制和問責(zé)查處機(jī)制，加大對違反規(guī)劃行為的懲處力度，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。
（三）解決規(guī)劃公眾參與不足問題
加大公開公示力度，促進(jìn)公眾參與，規(guī)劃制定要在尋求各方利益最大公約數(shù)的基礎(chǔ)上，最大限度地維護(hù)社會(huì)公共利益，使城鄉(xiāng)規(guī)劃真正成為一種有效的公共管理政策工具。
三、規(guī)劃管理體制改革的重點(diǎn)工作
規(guī)劃管理體制改革就是要構(gòu)建制度健全、權(quán)責(zé)明晰、管理有序、服務(wù)為先的管理體制，但在工作中要注重與簡政放權(quán)、放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行等有效結(jié)合，以保障科學(xué)制定和嚴(yán)格實(shí)施城市規(guī)劃。
（一）厘清部門管理職責(zé)
規(guī)劃管理體制的核心內(nèi)容之一就是部門空間規(guī)劃事權(quán)的劃分，包括規(guī)劃編制審批管理、規(guī)劃實(shí)施管理、監(jiān)督檢查管理以及行業(yè)管理等工作。要加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，理順并明確發(fā)改、規(guī)劃（住房城鄉(xiāng)建設(shè)）、國土、環(huán)保等部門的空間規(guī)劃管理事權(quán)。在有條件的城市探索城市規(guī)劃管理和國土資源管理部門合一，以減少體制障礙，避免摩擦和內(nèi)耗。
（二）健全規(guī)劃管理機(jī)制
建立完善“政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策”的規(guī)劃編制組織方式，把公眾參與、專家論證、公開公示、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等確定為城市重大決策的法定程序，健全規(guī)劃決策管理機(jī)制。在組織編制城市規(guī)劃時(shí)，要多種渠道了解公眾實(shí)際情況和利益訴求，使城市規(guī)劃更加體現(xiàn)公眾意愿。特別是要加強(qiáng)控制性詳細(xì)規(guī)劃的公開性，引入企事業(yè)單位、建設(shè)方、管理方和社會(huì)公眾等利益相關(guān)人參與規(guī)劃制定。
（三）全面推行規(guī)劃委員會(huì)制度
規(guī)劃委員會(huì)制度是保證規(guī)劃科學(xué)決策、民主決策的重要制度，實(shí)踐證明，規(guī)劃委員會(huì)在有效杜絕“拍腦袋”、“一言堂”決策方面成效顯著。城市規(guī)劃委員會(huì)是由城市設(shè)立的議事機(jī)構(gòu)，通過集體商議的方式對涉及城市規(guī)劃的重大決策進(jìn)行審議。城市規(guī)劃委員會(huì)由城市各有關(guān)部門、專家和公眾代表組成，非政府代表應(yīng)占多數(shù)。城市規(guī)劃委員會(huì)主任一般由城市主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，辦公室設(shè)在城市的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門。（四）推進(jìn)“多規(guī)合一”
推動(dòng)市縣積極整合目前各部門分頭編制的各類空間規(guī)劃，建立以城市規(guī)劃為統(tǒng)籌平臺(tái)，相互銜接、功能互補(bǔ)、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系。積極開展空間規(guī)劃試點(diǎn)和規(guī)范制定工作。同時(shí)全面加強(qiáng)城市總體規(guī)劃工作，通過定性、定量、定形、定界和定策，統(tǒng)一發(fā)展目標(biāo)、技術(shù)指標(biāo)、空間坐標(biāo)、圖例標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施平臺(tái)，推進(jìn)市縣“多規(guī)合一”。加強(qiáng)城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，推進(jìn)兩圖合一。
（五）加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施層級(jí)監(jiān)督
完善規(guī)劃督察體制，進(jìn)一步明確中央地方事權(quán)，構(gòu)建國家、省、市三級(jí)督察體制，通過強(qiáng)化督察工作的上下聯(lián)動(dòng)、深入開展專項(xiàng)督察等方式，推動(dòng)督察員制度發(fā)揮更大作用。加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督，繼續(xù)加大重點(diǎn)案件的監(jiān)督查處力度，對踩線越位的典型案件要嚴(yán)查嚴(yán)辦，約談城市政府領(lǐng)導(dǎo)，并在媒體上曝光，對違反規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位工作人員，要加大責(zé)任追究力度。對規(guī)劃工作不作為的，特別是不依法組織編制和上報(bào)總體規(guī)劃的城市，要作為重點(diǎn)督察對象，嚴(yán)肅查處。
轉(zhuǎn)自《中國建設(shè)報(bào)》
