《瞭望》文章：北京又要修規(guī)劃
2004年版北京城市總體規(guī)劃所期待的“‘最優(yōu)的’結(jié)構(gòu)”——多中心，今日未能顯現(xiàn)。相反，在過去六年中，被總體規(guī)劃認為存在嚴重弊端的單中心城市結(jié)構(gòu)，被進一步強化。
文/《瞭望》新聞周刊記者王軍
規(guī)劃期限至2020年的《北京城市總體規(guī)劃(2004～2020年)》(下稱2004年版總體規(guī)劃)施行僅六年，就要壽終正寢了。
上個月召開的“北京市人口與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律及規(guī)劃對策問題研究”專家研討會上，北京市規(guī)劃委員會主任黃艷透露，2013年北京市將重新編制城市總體規(guī)劃。一時引來各方議論。
“歐洲一些國家的城市規(guī)劃幾十年甚至幾百年不變”，當?shù)匾患颐襟w發(fā)表評論，“而國內(nèi)的城市往往是一屆領(lǐng)導一個規(guī)劃，城市規(guī)劃跟著開發(fā)走，絲毫不見規(guī)劃的法律嚴肅性和戰(zhàn)略前瞻性�！�
而在規(guī)劃部門看來，對城市總體規(guī)劃十年一大修，五年一小修，仍是“一項常規(guī)工作”。“總體規(guī)劃到2020年實現(xiàn)的兩大最主要指標——人口總量和人均GDP已經(jīng)突破，所以這將是一次大修編�！北本┦幸�(guī)劃委員會有關(guān)負責人作出解釋。
這次“大修編”的對象——2004年版總體規(guī)劃，在2005年1月經(jīng)國務(wù)院第77次常務(wù)會議討論并原則通過時，被評價為“突出了首都發(fā)展的戰(zhàn)略性、前瞻性，抓住了若干重大問題，形成的總體規(guī)劃比較成熟，符合北京市的實際情況和發(fā)展要求”。
但它終未逃脫前兩版總體規(guī)劃的“宿命”，再度淪為“短命規(guī)劃”，也使北京的總體規(guī)劃修編，成為十年上演一次的“樣板戲”。
重修規(guī)劃的理由
北京市規(guī)劃委員會披露的信息稱，第六次全國人口普查結(jié)果顯示，北京市常住人口為1961.2萬人，提前十年突破了總體規(guī)劃提出的2020年常住人口總量控制在1800萬人的目標；總體規(guī)劃提出的2020年人均GDP突破一萬美元的目標，2009年已經(jīng)達到。
對總體規(guī)劃修編具有決定性影響的建設(shè)用地規(guī)模是否已被突破，規(guī)劃委員會并未提及。
一般而言，規(guī)劃期限的人口規(guī)模和人均GDP指標被突破，不會直接導致規(guī)劃重修，因為在建設(shè)用地尚有節(jié)余的情況下，能夠承載更多的人口與GDP規(guī)模，實乃高質(zhì)量城市化的表現(xiàn)。
只有建設(shè)用地規(guī)模被突破，才構(gòu)成重修總體規(guī)劃的理由，因為城市總體規(guī)劃的核心任務(wù)是引導城市建設(shè)布局和調(diào)整土地利用，建設(shè)用地一旦告罄，規(guī)劃便失去意義。
北京1983年版總體規(guī)劃和1993年版總體規(guī)劃之所以“短命”，就在于建設(shè)用地規(guī)�！恢皇侨丝谝�(guī)�！谎杆偻黄�。
過去三十年間，十年重修一次總體規(guī)劃，不是北京獨有之現(xiàn)象，它乃是中國城市化的“特色”，并相伴中央與地方的博弈——地不夠用了，賣完了，地方政府就會通過總體規(guī)劃修編，從中央政府嚴格控制的“地根”里，獲取新的建設(shè)用地指標。
根據(jù)國務(wù)院建設(shè)行政管理部門頒布的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》，規(guī)劃人口與用地指標有著對應(yīng)關(guān)系，規(guī)劃人口越多，用地指標越多。于是，做大人口規(guī)模成為地方政府修編規(guī)劃時傾力而為之事。
1990年代總體規(guī)劃修編中，出現(xiàn)這等怪事——至規(guī)劃期限2010年，各城市人口規(guī)模相加，竟達20億人。
“合理預測城市人口規(guī)模和城市化水平，是控制城市建設(shè)用地規(guī)模，保證城市規(guī)劃對城市發(fā)展發(fā)揮有效調(diào)控作用的一個關(guān)鍵性前提，可對城市人口規(guī)模和城市化水平還缺乏規(guī)范的預測方法�！�2005年3月，國家發(fā)展和改革委員會在一份調(diào)研報告中指出，有的城市總體規(guī)劃，并不考慮預測方法的適用性，選取的目的性很強，有的甚至是先確定人口規(guī)模多大，再采取可用的方法進行推導；預測中采用的數(shù)據(jù)來源不規(guī)范，規(guī)范人口規(guī)模和城市化水平預測的相關(guān)法律法規(guī)也存在空白。
彼時，中央高層對地方政府做大城市人口規(guī)模的傾向，予以強烈關(guān)注。
2004年12月20日，《瞭望》新聞周刊刊發(fā)《城市規(guī)劃修編的圈地玄機》，對正在進行的總體規(guī)劃修編中，地方政府抬高人口規(guī)模的動態(tài)作出分析。國務(wù)院總理溫家寶就此批示，要求必須及時進行正確引導，并制定嚴格的審批制度，尤其要有明確而有力的土地控制政策，合理限制發(fā)展規(guī)模，防止濫占土地掀起新的圈地熱。
“我們要嚴密關(guān)注新一輪城市規(guī)劃修編的動向，讓任何時候以任何形式出現(xiàn)的圈地熱，一露頭就像‘過街老鼠’一樣，‘人人喊打’�！�2005年1月，國土資源部主管的《中國國土資源報》在一篇評論員文章里說。
國土資源部一位官員向本刊記者介紹，2004年版總體規(guī)劃修編中，北京市最初上報的建設(shè)用地規(guī)模為1800平方公里，國土資源部強烈要求控制在1600平方公里以內(nèi)，北京市修改后提出1700平方公里，國土資源部仍堅持己見，最后通過的面積是1650平方公里。
如此費力得來的1650平方公里，今日或已不敷使用，才有重修規(guī)劃之議。
吳良鏞的心愿
2004年版北京城市總體規(guī)劃獲國務(wù)院批復之際，時已83歲高齡、領(lǐng)銜規(guī)劃修編的兩院院士吳良鏞，因過度疲勞住入醫(yī)院。
他對本刊記者說，參加這項工作他有兩大心愿，一是希望北京能夠立足于區(qū)域規(guī)劃，改變大量建設(shè)集中于超負荷的市中心區(qū)的狀況，通過興建新城，調(diào)整單中心城市結(jié)構(gòu)，走出以環(huán)線擴張的“同心圓”，實現(xiàn)城市的均衡發(fā)展；二是再回到“圓心”，整治、保護好北京舊城，實現(xiàn)歷史名城的復興，使之成為姿態(tài)煥發(fā)的“新京華”。
他的心愿體現(xiàn)在最終通過的總體規(guī)劃文本中，即“逐步改變目前單中心的空間格局，加強外圍新城建設(shè)，中心城與新城相協(xié)調(diào)，構(gòu)筑分工明確的多層次空間結(jié)構(gòu)”，“重點保護舊城，堅持對舊城的整體保護”，“保護北京特有的‘胡同－四合院’傳統(tǒng)的建筑形態(tài)”，“停止大拆大建”。
新中國成立之初，政府高層放棄了建筑與規(guī)劃學家梁思成、陳占祥提出的將中央行政區(qū)放在北京舊城之外建設(shè)的“梁陳方案”。此后，改造舊城成為北京城市發(fā)展方向，導致就業(yè)功能過度集中在以舊城為中心的區(qū)域，大量工作人口不得不在郊區(qū)居住，激起城郊之間的交通大潮，首都被譏為“首堵”。
基于對歷史經(jīng)驗的總結(jié)，2004年版總體規(guī)劃提出變單中心為多中心的城市結(jié)構(gòu)調(diào)整目標，希望通過外圍新城的建設(shè)，轉(zhuǎn)移過度擁擠于中心城的功能，以推動全市的平衡發(fā)展，治理交通擁堵、環(huán)境污染等一系列大城市問題。
“本次規(guī)劃強調(diào)在市域范圍內(nèi)積極構(gòu)建‘兩軸－兩帶－多中心’這一新的城市空間結(jié)構(gòu)，改變目前單中心均質(zhì)發(fā)展的狀況”，2004年版總體規(guī)劃陳述要旨，“通過對城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整，解決中心城過度聚集所帶來的諸多問題。同時，通過構(gòu)筑新的城市空間結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮中心城、新城和鎮(zhèn)的輻射帶動作用，保障城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實現(xiàn)。”
所謂“兩軸”，是指沿長安街的東西軸和傳統(tǒng)中軸線的南北軸；
所謂“兩帶”，是指包括通州、順義、亦莊、懷柔、密云、平谷的“東部發(fā)展帶”和包括大興、房山、昌平、延慶、門頭溝的“西部發(fā)展帶”；
所謂“多中心”，是指在市域范圍內(nèi)建設(shè)多個服務(wù)全國、面向世界的城市職能中心，提高城市的核心功能和綜合競爭力，包括中關(guān)村高科技園區(qū)核心區(qū)、奧林匹克中心區(qū)、中央商務(wù)區(qū)(CBD)、海淀山后地區(qū)科技創(chuàng)新中心、順義現(xiàn)代制造業(yè)基地、通州綜合服務(wù)中心、亦莊高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心和石景山綜合服務(wù)中心等。
“多中心等于沒中心，或者就是到處攤大餅。”2004年版總體規(guī)劃修編過程中，北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院高級工程師高毅存撰文爭鳴，提出“雙都心”設(shè)想，即“保護北京舊城平緩棋盤式格局，將產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟建設(shè)逐步向東南挪動，在通州甚至更遠的廊坊一帶形成新的都心，逐漸把老北京的行政中心、商業(yè)中心、教育中心和其他城市功能移到新的都心，形成雙都心的模式”。
時任中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副總規(guī)劃師的趙燕菁，認為“以中央行政辦公為核心的部分‘首都功能’應(yīng)當是此次空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點”，提出將中央行政區(qū)放在通州新城建設(shè)的方案。
當時在北京，僅中央機關(guān)馬上需要的用地就有近4平方公里之多，相當于5個半故宮的占地面積。
北京中心城區(qū)的規(guī)劃空間容量已趨于飽和，中央企事業(yè)單位及其附屬功能的占地高達170多平方公里，多集中在四環(huán)以內(nèi)。在這一范圍，減去道路、基礎(chǔ)設(shè)施、公園、學校等用地后，其余用地一半以上都和中央職能有關(guān)，而北京市政府相關(guān)的占地只有中央的十分之一左右。
趙燕菁認為，只有中央行政區(qū)的調(diào)整，才能帶動北京城市結(jié)構(gòu)的調(diào)整。但這個意見，并未被總體規(guī)劃采納。
“最近北京人口超過規(guī)劃的1800萬，達到1961萬人，再次引起最優(yōu)城市規(guī)模的熱議。”趙燕菁日前向本刊記者表示，“其實，‘梁陳方案’已經(jīng)暗示，規(guī)模并不重要，關(guān)鍵是結(jié)構(gòu)。上次總規(guī)編制時，我就預言規(guī)模控制不住。但我認為最優(yōu)的規(guī)模是相對的概念，我在一篇文章中指出，最優(yōu)的規(guī)模取決于對應(yīng)的城市結(jié)構(gòu)。就像一個人從胚胎長到成人，哪一個規(guī)模是‘最優(yōu)的’？一個大象和一個螞蟻，誰的規(guī)模是‘最優(yōu)的’？顯然，脫離一定的結(jié)構(gòu)，規(guī)模的合適與否壓根就是無解的。極端一點說，規(guī)模不過是結(jié)構(gòu)的函數(shù)，只要結(jié)構(gòu)合理，規(guī)模自然合理。與其控制規(guī)模，不如控制結(jié)構(gòu)。但問題恰恰是我們不知道什么是‘最優(yōu)的’結(jié)構(gòu)。”
調(diào)整結(jié)構(gòu)落空
2004年版總體規(guī)劃所期待的“‘最優(yōu)的’結(jié)構(gòu)”——多中心，今日未能顯現(xiàn)。相反，在過去六年中，被總體規(guī)劃認為存在嚴重弊端的單中心城市結(jié)構(gòu)，被進一步強化。
對舊城的拆除仍在進行之中。2010年3月，北京市規(guī)劃委員會向北京市政協(xié)文史委員會所作的《北京市歷史文化名城保護工作情況匯報》介紹，舊城的“整體環(huán)境持續(xù)惡化的局面還沒有根本扭轉(zhuǎn)。如對于舊城棋盤式道路網(wǎng)骨架和街巷、胡同格局的保護落實不夠，據(jù)有關(guān)課題研究介紹，舊城胡同1949年有3250條，1990年有2257條，2003年，只剩下1571條，而且還在不斷減少。33片平房保護區(qū)內(nèi)僅有600多條胡同，其他胡同尚未列入重點保護范圍內(nèi)”。
2005年4月19日，北京市政府對舊城內(nèi)131片危改項目作出調(diào)整，決定35片撤銷立項，66片直接組織實施，30片組織論證后實施。
在此之前，北京市政協(xié)文史委員會向政協(xié)北京市第十屆委員會第三次會議提交黨派團體提案，建議按照新修編的總體規(guī)劃要求，立即停止在舊城區(qū)內(nèi)大拆大建；鄭孝燮、吳良鏞、謝辰生、羅哲文、傅熹年、李準、徐蘋芳、周干峙聯(lián)名提交意見書，建議采取果斷措施，立即制止在舊城內(nèi)正在或即將進行的成片拆除四合院的一切建設(shè)活動。
北京市規(guī)劃委員會、北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院、北京建筑工程學院編著，2008年出版的《北京舊城胡同實錄》顯示，2004年版總體規(guī)劃施行之后，還有162條胡同將被繼續(xù)拆除。
2010年11月，北京市出臺《關(guān)于大力推動首都功能核心區(qū)文化發(fā)展的意見》，提出“實施舊城整體保護，在舊城地區(qū)，一般不再安排重大建設(shè)項目，現(xiàn)有歷史文化保護區(qū)不再進行拆建”。這一意見，與2004年版總體規(guī)劃一致，仍不能使舊城之內(nèi)的拆除活動完全停止。
本刊記者近日在現(xiàn)場看到，對北京最早建城與建都的所在地——宣南地區(qū)的拆除，正在房地產(chǎn)開發(fā)中大規(guī)模進行，唐遼金故城遭到毀滅性破壞。
中國社會科學院科研與學術(shù)交流大樓項目，正在東城區(qū)南牌坊胡同一帶進行拆遷，老北京現(xiàn)存唯一一處建筑營造廠的實體標本——南牌坊胡同18號聚興永木廠建筑遺存，危在旦夕�！爸袊鐣茖W院是我國最大的社會科學研究機構(gòu)，保護中國優(yōu)秀的歷史文化遺存義不容辭�！庇嘘P(guān)專家發(fā)出呼吁，“立即停止在北京市東城區(qū)南牌坊胡同18號的拆遷，對聚興永木廠建筑遺存進行實測和拍照，以便完整保留這一重要的歷史建筑遺存�！�
2004年版總體規(guī)劃存在一個矛盾——它在提出“堅持對舊城的整體保護”之時，未將歷史文化保護區(qū)(下稱文保區(qū))覆蓋整個舊城，只是把舊城的文保區(qū)擴大到33片，只占舊城面積的29%。這給舊城之內(nèi)的拆除活動，留出一個“彈性空間”。
在過去六年中，即使是對文保區(qū)的保護，也未完全依規(guī)劃行事。前門商業(yè)區(qū)工程，是以房地產(chǎn)開發(fā)方式大建仿古建筑；皇城保護區(qū)內(nèi)，一些機構(gòu)不斷擴建，與總體規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定存在沖突。
中央機構(gòu)多在原地擴張，加劇了單中心城市結(jié)構(gòu)的矛盾；中心城內(nèi)，西城區(qū)啟動金融街西擴，朝陽區(qū)著手CBD東擴，豐臺區(qū)興建麗澤商務(wù)園。這些需要完成大規(guī)模拆遷的開發(fā)項目，正在更大范圍地制造“進城上班，出城睡覺”的生活方式。
“目前我市中心城人口和產(chǎn)業(yè)過度集中的局面沒有得到根本改變”，去年11月，北京市人大城市建設(shè)環(huán)境保護委員會主任委員趙義，就2004年版總體規(guī)劃的實施情況作評估報告，“城六區(qū)內(nèi)集中了全市60%以上的人口和75%的國民生產(chǎn)總值，攤大餅式的城市發(fā)展格局依然沒有得到有效遏制。新城綜合功能尚顯不足，產(chǎn)業(yè)與居住脫節(jié)狀況比較普遍，沒有有效發(fā)揮總體規(guī)劃中提出的疏解中心城人口和功能、聚集新的產(chǎn)業(yè)、帶動區(qū)域發(fā)展的作用�！�
他呼吁，“必須確�？傮w規(guī)劃的全面實施�！�
可眼下，未及全面實施的總體規(guī)劃，就要退出歷史舞臺了。
“人進去，相片出來”
2004年版總體規(guī)劃施行之初，遭遇的一大質(zhì)疑是——它提出的2020年北京中心城人口規(guī)�？刂圃�850萬人以內(nèi)的目標，不可能實現(xiàn)。
這一版總體規(guī)劃修編之時，北京中心城內(nèi)，已決定開發(fā)的住宅建筑量已可容納1000萬人口。“房子都蓋好了，你還不讓人去住？！”一位規(guī)劃專家對本刊記者說，“中心城850萬人口的控制目標怎么可能實現(xiàn)呢？”
“做小了中心城的人口規(guī)模，就可以做大郊區(qū)新城的人口規(guī)模了，”一位知情人士道出玄機，“這樣，郊區(qū)新城就可以拿到更多的建設(shè)用地指標了�！�
如前述專家所料，2010年11月，北京市規(guī)劃委員會有關(guān)負責人披露，北京中心城人口已超過1000萬人。
5月30日，北京市統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局北京調(diào)查總隊發(fā)布數(shù)據(jù)：2010年北京1256.7萬常住戶籍人口中，人戶分離人口多達345.4萬，占常住戶籍人口的比例為27.5%�？鐓^(qū)縣人戶分離人口戶口登記地相對集中，主要分布在東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽區(qū)和海淀區(qū)，共140.3萬人，占跨區(qū)縣人戶分離人口總量的76.7%。
這一情況表明，北京市的公共服務(wù)資源過度集中在中心城的狀況未獲緩解。
在總體規(guī)劃調(diào)整城市結(jié)構(gòu)目標落空的情況下，北京，這個人口已近2000萬的巨型城市，將如何運轉(zhuǎn)？
今年一季度北京地鐵出行人數(shù)超4億人次�！叭诉M去，相片出來；餅干進去，面粉出來”，網(wǎng)民們對地鐵之擠，發(fā)出感嘆。如此驚人的出行規(guī)模，可能還會被既有的城市結(jié)構(gòu)不斷復制并“發(fā)展壯大”。
曾被趙燕菁設(shè)想為新的中央行政區(qū)的通州新城，正朝著一個人口逾百萬的超級睡覺城方向發(fā)展，盡管北京市在那里安排了一個“最高端的商務(wù)中心區(qū)”，但在中心城各大商務(wù)區(qū)的同構(gòu)競爭中，通州的這一處，更像是“資本的城市化”場所。
北京市水務(wù)局日前披露，全市人均水資源量已降至100立方米，大大低于國際公認的人均1000立方米的缺水警戒線，缺水形勢異常嚴峻。
如此捉襟見肘的資源條件，還能支撐怎樣的發(fā)展規(guī)模？難道總體規(guī)劃的修編，只是意味著又一場建設(shè)用地指標博弈的開始？
